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完善碳交易管理体制建设 五大路径并举破困局

2016-12-13              本站

为应对气候变化、推进绿色低碳发展,我国政府已经在开展碳交易试点。而碳交易试点的展开,非常迫切地需要建立和完善碳交易管理体制。对此,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军针对我国碳交易管理体制建设目前面临的困境,提出了以下建议。

应对气候变化、推进绿色低碳发展已成为当今世界的潮流。我国是发展中国家,虽然暂时不承担强制减排义务,但作为全球最大的二氧化碳排放国,已开始受到越来越大的国际减排压力。出于承担国际责任和实现自身可持续发展的考虑,我国政府已经在开展碳交易试点。而碳交易试点的展开,非常迫切地需要建立和完善碳交易管理体制。

碳交易管理体制建设困境

我国碳交易管理体制建设存在的问题。一是现有管理体制是一定阶段的产物,与目标要求存在一定的差距。由于我国暂时没有被《京都议定书》列为强制减排国,不需要承担强制减排义务,但是,作为温室气体排放大国,不排除我国在不久的将来被施加强制减排义务的可能,这必将对碳交易管理体制建设提出新的更高的要求。

二是各部门之间存在职能交叉重叠问题。我国现行与碳交易有关的应对气候变化和节能减排管理体制中管理主体较多,各部门职能存在一定的重叠和交叉,如中国清洁发展机制基金管理中心管理的项目由国家发展改革委和财政部共同审核和监管,职责界定不甚清晰,容易导致管理缺位、错位和越位。同时,由于历史原因形成的部门利益格局,也使得部门之间相互协调沟通存在一些困难。

三是从事碳交易的中介机构较为缺乏,且监管不力。目前我国从事碳交易的专业金融机构、信息服务机构、行业协会、第三方认证机构等方面高质量的中介机构还相对较少,并且缺乏有效的监管,未形成良好的市场竞争秩序。以CDM项目为例,由于国家发展改革委仅对CDM项目申请的第二阶段的审核负责,对于其他各阶段没有进行有效监控,使得国内一些不太合格的中介机构充斥着市场。

我国碳交易管理体制建设面临的困难。一是碳排放总量控制条件尚不成熟导致管理对象缺乏。实施碳排放交易的重要前提是总量控制,但我国是发展中国家,正处于工业化、城镇化快速发展阶段,能源消耗巨大,控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难。按照“共同但有区别责任”原则,考虑到人均排放、历史排放等因素,我国只能通过提高经济增长质量、降低单位GDP二氧化碳排放强度来实现减排目标,而不可能承诺绝对减排。由于没有进行总量控制,碳排放权的稀缺性难以形成,使得国内碳交易市场无法真正形成,从而导致碳交易管理体制缺乏碳排放权配额等管理对象。

四是相关法律法规不健全导致管理效力有限。目前我国防治大气污染的现行法律法规大都是针对环境和人体有害气体而制定的,对二氧化碳排放大多运用政策进行管理。法律法规的不健全,使得碳交易管理体制缺乏效力,无法对排放权交易规则、交易方式、纠纷解决机制、碳排放权交易试点的法律授权等关键问题进行规范,也无法对各部门的职责履行进行有效监管。

五是交易所发展不规范导致管理效率低下。交易所交易量小且发展不规范,对我国碳交易管理体制有效发挥作用形成了制约。

建立和完善我国碳交易管理体制的建议

建立统一协调的碳交易管理体制框架。在现有与碳交易有关的应对气候变化和节能减排管理机构的基础上,建立一个统一管理、分工协作、高效运行的碳交易管理体制,共分四个层次:第一个层次是国务院层次,具体机构为国家应对气候变化领导小组,它是碳交易管理体制的顶层机构,统筹协调与碳排放权交易有关的一切重大事务。第二个层次是部委层次,包括国家发改委(含国家能源局)、环保部及其他相关部委。第三个层次是地方政府层次,包括省市县各级政府及其相关管理部门,与第一二层次具有对应性。第四个层次是非政府层次,包括交易所、企业,以及独立的第三方认证机构、金融机构、信息服务机构和行业协会等中介机构。此外,还有可以同时存在于以上四个层次的专家组织。

明确各部门的职责与分工。在碳交易管理体制中,国家发展改革委负责碳排放权总量控制计划制定、配额分配、价格监管等职能;环保部承担碳交易的登记、注册、核查、监测等职能;国家统计局负责碳交易的数据统计职能;工信部、科技部、财政部、税务总局、中国人民银行、国家能源局和气象局等其他部委在国务院应对气候变化领导小组的统一领导下,发挥各自的优势,积极配合国家发改委等部门的工作。在地方政府层面,一方面积极推进碳交易试点,进行区域性碳交易市场的探索和实践,另一方面适时设立与中央各部委对口的碳排放权交易管理部门,并明确职责分工。专家组织则依托国家气候变化专家委员会等开展各种课题研究,为政府决策者提供政策建议。

建立部门间的沟通协调机制。建立健全中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与非政府组织之间的沟通协调机制。一是在明确中央各部委职责和分工的基础上,以国家应对气候变化领导小组框架内的协调联络办公室为依托,加强中央部委之间的分工协作和有效沟通;二是通过定期或不定期地组织地方政府相应管理部门的管理人员进行集中学习培训、中央政府部委赴地方调研等方式,加强中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在碳交易管理体制建设方面的交流和学习;三是加强政府部门与非政府组织之间的沟通和协作,充分发挥专家组织、中介机构和交易所的作用。

培育和规范专业的碳交易中介机构。重点培育和完善如下四类专业的碳交易中介机构:一是专业认证机构。负责开展碳排放量的审定和核查,并向交易所提交相关报告,以保证碳交易市场信息客观、公正、有效。认证机构由环保部统一管理,认证机构要取得资质必须向环保部申请,审核批准后才允许从事业务,不符合条件的认证机构一律取缔。二是金融机构。要发挥金融机构在提高碳交易市场流动性、丰富产品组合、提供避险工具等方面的积极作用。三是信息服务机构。负责定期发布碳减排的供求信息,科学预测碳减排一、二级市场价格的变动趋势,为碳减排企业提供参考。四是行业协会。通过行业协会凝聚企业,形成统一联盟,建立联合谈判机制,减少碳减排企业间的无序恶性竞争,利用我国在碳减排总量上的绝对优势,提高国际碳交易定价能力。

建立健全碳交易法律和制度体系。在条件成熟时,借鉴《中华人民共和国环境保护法》中明确规定实行污染物排放总量控制制度的做法,制定《温室气体排放总量控制管理办法》,明确总量控制的一系列具体措施,并逐步完善总量控制追踪体系及监督管理机制。制定专门的《碳排放权交易法》,对温室气体的排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务、法律责任等做出规定,为排放权交易市场的运行提供法律依据和保障。此外,制定和完善主体资格审查制度,统一的注册、登记、报告、监测和核证制度,以及相关的交易跟踪制度,为碳交易管理体制发挥效力提供制度保障。

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